Überarbeitet am
24. Jul 2024
von David
Wann gilt Online-Glücksspiel eigentlich als legal? Unser Experte gibt hierzu umfassend Auskunft. Wir zeigen in unserer neuesten Studie zudem auf, dass im Netz illegale Glücksspielwerbung dominiert und daran auch der neue Glücksspielstaatsvertrag nichts geändert hat.
Rechtsanwalt Roman Herpich, Associate bei MELCHERS Rechtsanwälte
Die Gaming & Betting Law Practice Group der Wirtschaftskanzlei MELCHERS verfügt über mehr als 30 Jahre Erfahrung im Glücksspielrecht und berät nationale und internationale Mandanten in diesem stets im Wandel befindlichen Wirtschaftszweig.
Ein legales, virtuelles Automatenspiel oder Online-Poker Angebot liegt vor, wenn der jeweilige Anbieter von Online-Poker oder virtueller Automatenspiele gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV 2021 über eine entsprechende Erlaubnis zur Veranstaltung dieser Glücksspiele verfügt. Bis zum 31.12.2022 wurden die Erlaubnisse vom Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt erteilt. Seit dem 1.1.2023 ist die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder zuständig, die fortan den länderübergreifenden Glücksspielmarkt in Deutschland reguliert.
Eine Übersicht zu allen erlaubten Anbietern, die sogenannte „White List“ (abrufbar unter https://www.gluecksspiel-behoerde.de/de/erlaubnisfaehigesgluecksspiel/whitelist), soll dabei schnell Aufschluss darüber liefern, ob der jeweilige Anbieter über eine Erlaubnis verfügt oder nicht. Aus diesem Grund wird die White List regelmäßig – gemäß § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 mindestens einmal im Monat – von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder aktualisiert und um neue Erlaubnisinhaber ergänzt.
Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen nur Anbieter, die eine solche Erlaubnis erhalten haben und folglich auf der White-List genannt werden, ihr virtuelles Automatenspiel- oder Online Poker-Angebot bewerben. Ohne Erlaubnis darf also keine Werbung erfolgen – weder durch den Anbieter selbst noch durch beauftragte Dritte wie z. B. sog. Affiliates. Denn lediglich Erlaubnisinhaber dürfen Dritte gemäß § 5 Abs. 1 S. 2 GlüStV mit der Durchführung von Werbung beauftragen. Zu berücksichtigen ist hier insbesondere, dass der Begriff „Werbung“ sehr weit gefasst ist. Man versteht darunter „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“.
Neben den erlaubten Anbietern, die deutschlandweit für ihr Glücksspielangebot werben dürfen, ist es gemäß § 29 Abs. 7 GlüStV auch Anbietern, die am 30.06.2021 noch über eine wirksame Erlaubnis des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein verfügt haben, erlaubt, Werbung für diese Angebote in Schleswig-Holstein zu betreiben. Die Erlaubnisse aus Schleswig-Holstein gelten übergangsweise weiter, allerdings maximal bis zum 31.12.2024 und nur, wenn die jeweiligen Anbieter bis spätestens 1.7.2022 einen Erlaubnisantrag beim Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt gestellt haben. Die Erlaubnisse gelten außerdem nur für das Glücksspielangebot und die Werbung in Schleswig-Holstein. Eine Übersicht zu den in Schleswig-Holstein erlaubten Anbietern findet sich unter https://www.schleswig-holstein.de/DE/fachinhalte/G/gluecksspiel/genehmigungsinhaber.html.
Nur die zuvor genannten Anbieter dürfen also Werbung in Deutschland oder zumindest in Schleswig-Holstein durchführen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass sich derzeit noch zahlreiche, aktive Anbieter in den Erlaubnisverfahren bei der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder befinden. Bei diesen Anbietern von Online-Poker oder virtueller Automatenspiele handelt es sich nicht per se um illegale Anbieter. Wenn sie vor dem 1.07.2021 auf dem deutschen Markt tätig waren und sie unter dem Glücksspielstaatsvertrag 2021, der am 1.7.2021 in Kraft getreten ist, einen vollständigen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Online-Poker oder virtueller Automatenspiele gestellt haben, wurden sie mindestens bis zum 31.12.2022 unter der Voraussetzung toleriert, dass sie die Regelungen des sogenannten Übergangsregimes einhalten. Die weitere Fortdauer dieses Übergangsregimes ist jetzt der Verwaltungspraxis der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder überlassen. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 GlüStV ist es den bisher tolerierten Anbietern jedoch in jedem Fall nicht gestattet, ihr auf den deutschen Markt ausgerichtetes, virtuelles Automatenspiel- oder Online-Poker-Angebot vor Erlaubniserteilung zu bewerben.
Es bleibt damit festzuhalten, dass aktuell lediglich Anbieter von Online-Poker oder virtueller Automatenspiele, die über eine Erlaubnis des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt (der ehemals zuständigen Behörde) oder der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder verfügen, sowie Anbieter, die am 30.6.2021 über eine wirksame Erlaubnis in Schleswig-Holstein verfügten und bis zum 1.7.2022 einen Antrag beim Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt gestellt haben, derzeit für ihr Angebot in Deutschland bzw. Schleswig-Holstein werben dürfen.
Seit dem 01. Juli 2021 definiert der neue Glücksspielstaatsvertrag, welche Online-Casinos legal in Deutschland werben dürfen. Bereits im Oktober 2022 haben wir im Rahmen einer ersten Studie (https://gamblebase.com/studie-zu-ueber-90-ist-die-werbung-fuer-online-casinos-und-glueckspiel-angebote-illegal/) festgestellt, dass trotz eindeutiger Rechtslage die Online-Werbung von Casinos dominiert, die nicht beworben werden dürfen.
Diese Studie wurde nun erneut durchgeführt, um zu untersuchen, ob sich die Verteilung legaler und illegaler Werbung seitdem verändert hat. Unsere Analyse kommt zu dem Ergebnis, dass weiterhin über 90% der Werbung, die Spieler*innen online angezeigt werden kann, nicht angezeigt werden dürfte. Zwar haben einzelne Anbieter das Angebot auf ihren Seiten umgestellt, in der Mehrheit dominiert im Netz aber weiterhin die Werbung für Angebote, die nicht legal beworben werden dürfen.
Das Ziel des im Juli 2021 in Kraft getretenen Staatsvertrags ist, Glücksspiel sicherer zu machen. Nur lizenzierte Casinos sollen für ihre Angebote werben dürfen. So sollen Spieler*innen vor Betrug, Manipulation und Spielsucht geschützt werden. Seit dem 01. Januar 2023 veröffentlicht die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder eine Übersicht aller erlaubten Anbieter, die einmal im Monat aktualisiert wird. Nur Anbieter, die auf dieser Liste stehen, haben die Erlaubnis, Glücksspiel in Deutschland anzubieten und dürfen folglich auch legal dafür werben. Dabei ist der Begriff der Werbung weit gefasst und beinhaltet jede Tätigkeit, die dazu führt, dass ein Online-Casino Angebot vermehrt genutzt wird.
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Geringe Veränderung in der Verteilung legaler und illegaler Werbung
Um zu verstehen, wie sich der neue Staatsvertrag auf die Verteilung legaler und illegaler Werbung auswirkt, haben wir alle Affiliate Seiten, die im Oktober untersucht wurden, erneut analysiert. Affiliate Seiten bieten selbst keine Online-Casino Spiele an, sondern informieren über das Angebot unterschiedliche Anbieter und verlinken diese. Dazu nutzen sie beispielsweise Rankings, die die besten Anbieter zeigen sollen oder es Spieler*innen erlauben die Online-Casino Angebote nach bestimmten Kriterien zu filtern.
Auch auf diesen Seiten dürfen laut Gesetz nur Anbieter beworben werden, die auf der sogenannten Whitelist der Gemeinsamen Glücksspielbehörde stehen. Es zeigt sich jedoch, dass nach wie vor die Werbung für nicht lizenzierte Anbieter mit über 95 Prozent auf diesen Seiten dominiert. Bisher zeigt sich also keine große Veränderung, auch wenn der Anteil legaler Werbung sich mit fast fünf Prozent verdoppelt hat.
Die folgenden Grafiken veranschaulichen die Ergebnisse und zeigen die Veränderung in der Verteilung legaler und illegaler Werbung für die untersuchten Seiten im Oktober 2022 und im Januar 2023. Interessant ist, dass die Anzahl der Affiliate Links, die zu Casinos führt, die nicht beworben werden dürfen, insgesamt sogar gestiegen ist (von 3411 auf 3499), da einige Seiten nun mehr Casinos bewerben.
Vergleich legaler und illegaler Werbung auf Affiliate Seiten Oktober 2022 und Januar 2023
Untersuchung Affiliate Seiten
Grafik 1: Vergleich Verteilung legaler und illegaler Werbung auf Affiliate Seiten Oktober 2022 und Januar 2023, n=3656; Quelle: eigene Untersuchung (Januar, 2023)
Größte Veränderung bei den bezahlten Suchergebnissen
Auch wenn sich die Verteilung legaler und illegaler Werbung nur wenig verbessert hat, fallen doch Veränderungen auf: Von den 103 im Oktober untersuchten Seiten, bewerben aktuell nur noch 88 Seiten Casinos über Affiliate Links. Die restlichen Seiten sind nicht mehr zugänglich oder haben ihr Angebot auf Social Casino Spiele umgestellt. Der Effekt ist noch stärker, wenn nur die Affiliate Seiten betrachtet werden, die bei Google durch bezahlte Suchergebnisse angezeigt werden. Hier ist die Anzahl der Seiten, die weiterhin Casinos bewerben, von 29 auf 16 gesunken. Allerdings ist auf den verbliebenen Seiten der Anteil der legalen Werbung nicht gestiegen, sondern weiter gesunken.
Social Casinos sind Casinos, bei denen nicht um reales Geld gespielt wird. Die Spieler*innen melden sich auf der Seite an und der Betreiber erhält entweder ihre Daten oder sie kaufen Spielgeld für echtes Geld, mit dem im Social Casino gespielt wird. Bei den Social Casino Seiten erfolgt die Werbung für Online-Casinos nicht so prominent, wie bei Affiliate Seiten. Doch auch über diese Seiten können Nutzer auf die Online-Glücksspielangebote gelangen.
Ein Beispiel: Klickt ein*e Nutzer*in bei einem der Online Social Casino Anbieter auf den Link des angegebenen Betreibers, der direkt unter dem Spielfenster platziert ist, so landet er oder sie auf einer Affiliate Seite. Diese verlinkt wiederum zum Großteil nicht lizenzierte Casinos. Es entsteht der Eindruck, dass die Social Casino Seiten auch dem Zweck dienen, einen weiteren Zugang zu potentiellen Spieler*innen zu schaffen.
Selbst bei den bekanntesten Affiliate Seiten kaum Veränderung
Ändern sich Gesetzeslagen, so wird häufig von den größten und bekanntesten Anbietern zuerst erwartet, dass sie ihr Angebot anpassen und sich an die neuen Regulierungen halten. Auch bei den Affiliate Seiten gibt es bekannte und weniger bekannte Anbieter. So könnte man vermuten, dass die größeren Anbieter sich bereits an die neue Gesetzeslage halten. Um diesen Punkt zu untersuchen, haben wir in einer weiteren Analyse nur die Verteilung der 16 bekanntesten Seiten untersucht. Dazu haben wir die SERP Sichtbarkeit der Seiten verwendet. Diese besagt, wie sichtbar eine Seite im Vergleich zu anderen Seiten im selben Markt ist und bezieht sich dabei auf die Suchmaschinenergebnisse. Es zeigt sich, dass selbst bei den größten Affiliate Seiten die Werbung für Casinos, die nicht beworben werden dürfen, mit über 96 Prozent überwiegt, auch wenn der Anteil seit Oktober leicht zurückgegangen ist. Es sind also nicht nur die kleinen, schwer auffindbaren Seiten, die illegal werben, sondern auch die, die ganz oben erscheinen, wenn ein*e Spieler*in online die vorhandenen Online-Casino Angebote sucht.
Veränderung der Verteilung legaler und illegaler Werbung auf den bekanntesten Affiliate Seiten
Untersuchung der 16 Seiten mit höchster ERP Sichtbarkeit
Grafik 2: Veränderung der Verteilung der Werbung auf den 16 Seiten mit der höchsten SERP Sichtbarkeit (Oktober 2022 n= 1001; Januar 2023 n = 725) Quelle: eigene Untersuchung (Januar, 2023)
Hinweis zur Methodik
Um zu untersuchen, ob legale oder illegale Werbung dominiert, wurden in der ersten Studie im Oktober 2022 unterschiedliche Affiliate Webseiten untersucht. So wurde die Werbung untersucht, die Spieler*innen bei der Google Suche angezeigt wird. Dazu wurden die organischen und bezahlten Suchergebnisse, die bei Google zu sechs Suchbegriffen für Online-Casinos erscheinen, analysiert.
Es wurden die Suchbegriffe mit dem höchsten Suchvolumen gewählt, die die meisten (potentiellen) Spieler*innen nutzen, um sich über die Online-Angebote zu informieren. Die Seiten, die über die beschriebene Suche gefunden wurden, wurden dann auf die Anzahl legaler und illegaler Werbung hin analysiert. Dazu wurden die verlinkten Casinos hinsichtlich ihrer Lizenz und Werbeerlaubnis untersucht, um die Anzahl illegaler und legaler Werbung zu erfassen. Jede Webseite ist nur einmal in die Analyse eingegangen, auch wenn die Seite mehrfach unter verschiedenen Suchbegriffen angezeigt wurde.
Um die Veränderung zum Januar zu analysieren, wurden die Seiten, die im Oktober untersucht wurden, erneut analysiert und die Verteilung der legalen und illegalen Werbung ausgewertet. Um zu definieren, welche Werbeangebote legal bzw. Illegal angezeigt werden, wurde die Übersicht der Gemeinsamen Glücksspielbehörde, die im Januar 2023 veröffentlicht wurde, genutzt.
Fazit – Auch weiterhin zeigt der neue Staatsvertrag kaum Wirkung
Die Analyse zeigt, dass weiterhin illegal beworbene Angebote den Markt dominieren und wirksame Methoden fehlen, um die gesetzlichen Regelungen umzusetzen. Für Spieler*innen hat sich der Markt der Online-Casinos kaum verändert und es bleibt weiterhin undurchsichtig, welche Angebote in Deutschland legal sind und welche nicht. Nur wer sich mit der Gesetzeslage auseinandersetzt und die entsprechenden Informationsangebote kennt, kann sicher zwischen legalem und illegalem Angebot unterscheiden. Den meisten Spieler*innen wird es jedoch schwer fallen, zwischen einem Casino, das mit den Attributen ‘lizenziert und sicher’ wirbt, und einem Casino, das tatsächlich von der deutschen Glücksspielbehörde lizenziert ist, zu unterscheiden. Unsere aktualisierte Analyse verdeutlicht, dass auch weiterhin viel Nachholbedarf bei der Umsetzung der Regulierung des Online-Glücksspielmarktes besteht.
Wir haben dazu die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) um Stellungnahmen gebeten – leider ohne Reaktion.
Update 16.02.: Wie sich herausstellte, war unsere Anfrage leider im Spam-Ordner der GGL gelandet. Am 16.02. erfolgte dann schließlich doch noch eine Rückmeldung. Nachfolgend findet ihr unsere Fragen an die GGL und die Antworten darauf.
Unser Interview mit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL)
1.) Im Internet überwiegt derzeit illegale Werbung für Glücksspiel. Gibt man beispielsweise unter Spielern beliebte Suchbegriffe bei Suchmaschinen ein, stößt man mehrheitlich auf Seiten, die illegale Anbieter bewerben. Die Betreiber der Affiliate Seiten und der beworbenen Online-Casinos sitzen oftmals im Ausland. Welche Maßnahmen trifft die gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, um gegen Werbetreibende und die Casino-Anbieter vorzugehen?
Es wird gegen alle illegalen Angebote sowie die Werbung hierfür im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten vorgegangen. Zum einen werden die nach dem GlüStV 2021 vorgesehenen Verwaltungsverfahren eingeleitet. Dies sind z. B. Verfahren der Untersagung, des Payment- und des IP-Blockings. Daneben werden auch Strafanzeigen gestellt.
2.) Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) wurde gemäß Glücksspielstaatsvertrag 2021 zum 01.07.2021 errichtet. Wie kann es sein, dass derzeit immer noch so viele illegale Anbieter aus Curacao, Malta etc. auf dem Markt operieren? Wieso werden Spieler noch nicht in ausreichendem Maße vor illegalen Angeboten geschützt?
Es kann nur im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten gegen das illegale Angebot vorgegangen werden. Es kann nicht gleichzeitig gegen alle Angebote vorgegangen werden. Die betreffenden Angebote waren regelmäßig bereits vor der Gründung der GGL illegal. Eine Erwartungshaltung dergestalt, dass durch die Gründung der GGL sofort alle illegalen Anbieter beseitigt sind, stellt eine wenig realistische Betrachtungsweise dar. Im Rahmen der möglichen Kapazitäten wird alles dafür getan, Spieler vor unerlaubten Angeboten zu schützen. Hierzu gehört auch eine entsprechende Kommunikation über legale Spielmöglichkeiten, siehe die auf unserer Homepage veröffentlichte Whitelist.
3.) Wie möchte die GGL in Zukunft gewährleisten, dass Spieler auf legale Angebote zurückgreifen?
Mithilfe der Durchsetzung der Ziele des GlüStV 2021.
4.) Spieler bemängeln, dass das deutsche Glücksspielangebot nicht attraktiv genug sei. Spieler stören sich an der sogenannten 5-Sekunden-Regel oder einem Einsatzlimit von einem Euro pro Drehung. Die Auszahlungsquote ist bei Anbietern von der Whitelist unter anderem wegen fiskalischen Abgaben deutlich geringer als bei illegalen Anbietern. Hinzukommt, dass illegale Anbieter aggressiver um neue Spieler werben können. Beispielsweise können deutlich großzügigere Willkommensangebote in Form von Bonusangeboten beworben werden. Wieso werden für den Spieler keine attraktiveren Rahmenbedingungen geschaffen, damit Spieler freiwillig auf legale Angebote zurückgreifen? Denkt die GGL über Änderungen an den derzeitigen Rahmenbedingungen nach?
Die GGL ist als Teil der Exekutive an den GlüStV 2021 gebunden und vollzieht dessen Regelungen. Innerhalb eingeräumten Ermessens stehen der GGL hierbei in Einzelfällen Spielräume zu, die sich jedoch grundsätzlich an sämtlichen gleichrangigen Zielen des § 1 GlüStV 2021 zu orientieren haben. Die Kanalisierung in legale Bahnen ist dabei nur eines der Ziele des GlüStV 2021 und ist stets in einen angemessenen Ausgleich zur Spielsuchtbekämpfung zu bringen. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass gemäß § 32 GlüStV 2021 bereits gesetzlich normiert ist, die Auswirkungen des GlüStV 2021 auf die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten zu evaluieren.
www.melchers-law.com
