Inhaltsverzeichnis
Veröffentlicht am
26. Sep 2025
von Timo
GambleBase ist die am schnellsten wachsende Glücksspiel-Community im deutschsprachigen Raum – über 1400 Mitglieder und 17 000 Beiträge innerhalb weniger Wochen. Als Plattform, die sich für legales und faires Glücksspiel in Deutschland einsetzt, hat GambleBase bereits in mehreren Studien auf die Schwachstellen des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV 2021) hingewiesen.
Vor diesem Hintergrund haben wir führende Akteure – die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL), den Deutschen Online Casinoverband (DOCV) sowie den Vorsitzenden des Verwaltungsrats der GGL – um Stellungnahmen gebeten. Dabei stellten wir allen dieselben Kernfragen.
Hintergrund: Ziel und Realität des Glücksspielstaatsvertrags 2021
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 trat am 1. Juli 2021 in Kraft, um einen bundesweit einheitlichen Rechtsrahmen für Online-Glücksspiel zu schaffen. Seine Hauptziele sind:
- die Kanalisierung der Spieler vom illegalen Schwarzmarkt hin zu legalen, lizenzierten Angeboten,
- die Verbesserung des Jugend- und Spielerschutzes,
- die Bekämpfung von Spielsucht sowie
- der Schutz vor Betrug und die Wahrung der Sportintegrität.
Experten betonen jedoch, dass eine hohe Kanalisierungsquote nur dann erreichbar ist, wenn der legale Markt für Spieler attraktiv und konkurrenzfähig gestaltet wird. Andernfalls weichen Spieler auf illegale Angebote aus.
Unsere Fragen
- Inwiefern werden bei der anstehenden Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags auch die Interessen der Spieler berücksichtigt?
- Ist bekannt, dass viele Spieler den legalen Glücksspielmarkt meiden, weil einzelne Regularien als störend wahrgenommen werden?
- Gibt es Lösungsansätze oder geplante Maßnahmen, um das legale Glücksspiel attraktiver zu gestalten und so die Kanalisierung in den legalen Markt voranzutreiben?
Antworten der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder
Gerne nehmen wir zu Ihren Fragen Stellung. Wir nehmen auch Ihre Umfrage zur Kenntnis, möchten diese jedoch zunächst einordnen:
Es handelt sich hier methodisch um eine thematisch fokussierte Erhebung innerhalb einer interessengeleiteten Community. Die Ergebnisse spiegeln daher in erster Linie die Wahrnehmung und Einstellungen der in Ihrem Forum aktiven Teilnehmenden wider, sind aber nicht repräsentativ für die Gesamtheit der Spielenden in Deutschland. Insbesondere durch suggestive Fragestellungen, die Teilnahme gegen Anreiz (PaysafeCard) sowie die fehlende Zufallsauswahl der Befragten ist die Aussagekraft eingeschränkt. Für die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV 2021) sind hingegen wissenschaftlich fundierte, neutrale und repräsentative Erhebungen erforderlich, um eine belastbare Grundlage für regulatorische Entscheidungen zu bilden. Dennoch nehmen wir auch Ihre Umfrage und die Rückmeldungen der Spielenden in Ihrem Forum zur Kenntnis.
Anmerkung der GambleBase-Redaktion
Wir teilen die Einschätzung, dass unsere Umfrage nicht den Anspruch erhebt, wissenschaftlich repräsentativ zu sein. Dennoch halten wir die Rückmeldungen aus unserer Community für wertvoll, da sie die Perspektive jener Spieler widerspiegeln, die sich aktiv mit dem legalen Markt auseinandersetzen.
Gerade diese Stimmen sind für die Kanalisierung entscheidend: Wenn engagierte Nutzer die Angebote als unattraktiv empfinden, weichen sie auf illegale Plattformen aus – unabhängig davon, ob die Umfrage methodisch streng repräsentativ ist. Aus unserer Sicht sollten solche Erhebungen aufgrund ihrer Praxisnähe als Ergänzung zu wissenschaftlichen Studien verstanden werden, nicht als Ersatz.
Die GGL plant eine umfassende Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags für 2026. Nach unserer Einschätzung kommt diese jedoch deutlich zu spät: Viele Spieler haben den legalen Markt bereits verlassen und ihr Vertrauen in die Regulierung verloren. Um den Kanalisierungsauftrag des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zu erfüllen, braucht es frühzeitigere und praxisorientierte Anpassungen.
1. Inwiefern werden bei der anstehenden Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags auch die Interessen der Spieler berücksichtigt?
Die GGL hat zur anstehenden Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags wissenschaftliche Studien in Auftrag gegeben. Ziel dieser Untersuchungen ist es, die Wirksamkeit der Maßnahmen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 umfassend zu bewerten und eine faktenbasierte Grundlage für die Evaluierung durch die 16 Länder zu schaffen. Dabei werden auch die Perspektiven und Erfahrungen von Spielenden berücksichtigt.
Mehr Informationen zu den Forschungsaufträgen bzw. Studien der GGL finden Sie unter Glücksspielforschung: Studien und Statistiken.
2. Ist der GGL bekannt, dass viele Spieler den legalen Glücksspielmarkt meiden, weil einzelne Regularien als störend wahrgenommen werden?
Ob bestimmte Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 von Spielenden als hinderlich oder unattraktiv empfunden werden und welche Auswirkungen dies auf das Spielverhalten hat, ist Gegenstand der oben beschriebenen laufenden Evaluierung.
3. Gibt es bereits Lösungsansätze oder geplante Maßnahmen, um das legale Glücksspiel attraktiver zu gestalten und so die Kanalisierung in den legalen Markt voranzutreiben?
Die Ergebnisse der derzeit laufenden Studien werden eine zentrale Grundlage für mögliche Anpassungen oder Weiterentwicklungen der Regulierung bilden. Ziel bleibt es, den legalen Glücksspielmarkt so auszugestalten, dass er sowohl ein hohes Maß an Spielerschutz gewährleistet als auch eine wirksame Kanalisierung in den regulierten Markt ermöglicht. Über konkrete Maßnahmen kann erst nach Abschluss der Evaluierung entschieden und informiert werden.
Antworten des Deutschen Online Casinoverbands
Inwiefern sieht der DOCV die Interessen der Spieler im Rahmen der anstehenden Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags berücksichtigt?
Im Zuge der für 2026 vorgesehenen Evaluierung holen die Bundesländer Stellungnahmen relevanter Stakeholder ein, um zu prüfen, inwieweit die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 ihre Wirkungen entfalten und wo Anpassungen erforderlich sind. Branchenverbände wie der DOCV werden gebeten, einzelne Paragrafen evidenzbasiert zu bewerten. Der DOCV stützt seine Evaluierung auf Nutzerumfragen, Studien sowie Erfahrungen der in verschiedenen Ländern tätigen Mitglieder und bringt darauf basierend konkrete Anregungen zur Weiterentwicklung des Glücksspielstaatsvertrags ein. Durch die Einbindung verschiedener Akteure wird sichergestellt, dass die Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer in den Evaluierungsprozess einfließt.
Teilt der DOCV die Einschätzung, dass bestimmte Regularien aktuell Spieler eher in den Schwarzmarkt drängen?
Das lizenzierte Angebot für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele ist nicht annähernd wettbewerbsfähig mit den illegalen Online-Angeboten. Die Spielezulassungen im lizenzierten Markt sind langwierig und dauern Monate, während illegale Anbieter Spiele dynamisch online stellen, da keine Prüfung erfolgt. Vier Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags existiert nur in Bayern ein Online-Casino-Angebot. Der lizenzierte Markt für virtuelle Automatenspiele stagniert, weil zentrale Spielmechaniken durch den Glücksspielstaatsvertrag eingeschränkt sind. Hinzu kommt die Spieleinsatzsteuer von 5,3 %: Für denselben Einsatz können Nutzer bei nicht-lizenzierten Anbietern mehr als doppelt so lange spielen. Deutschland geht hier im europäischen Vergleich einen Sonderweg, zulasten der Attraktivität des lizenzierten Angebots.
Welche Maßnahmen hält der DOCV für geeignet, um das legale Glücksspiel in Deutschland attraktiver zu gestalten?
Der Schutzanspruch ist richtig, in der Umsetzung greifen die Maßnahmen undifferenziert und zu pauschal. Nötig sind: ein mehrstufiges Einzahlungssystem, ein höherer Maximaleinsatz pro Spielrunde sowie die Umstellung der 5,3%igen Einsatzsteuer auf eine Bruttospielertragssteuer. Ziel muss es sein, wettbewerbsfähig zum illegalen Markt zu sein, um Nutzer in den lizenzierten Markt mit Spieler- und Jugendschutz zu kanalisieren.
Antwort des Verwaltungsratsvorsitzenden der GGL (Sandro Kirchner)
Meine Kernaufgaben als Vorsitzender des Verwaltungsrats sind die Terminierung, Vorbereitung und Leitung der Sitzungen des Verwaltungsrats. Weitergehende Entscheidungsbefugnisse habe ich in meiner Funktion als Vorsitzender des Verwaltungsrats nicht; insbesondere bin ich nicht dazu berufen, anstelle des Verwaltungsrats Bewertungen abzugeben.
Der Glücksspielstaatsvertrag verfolgt das Ziel der Kanalisierung der Spielenden in den legalen Markt gleichrangig neben den weiteren in § 1 Satz 1 GlüStV 2021 genannten Zielen (Spielsuchtvorbeugung sowie -bekämpfung, Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Integritätswahrung des Sports).
Um die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 durch die Regelungsmechanismen dieses Staatsvertrags zu überprüfen, etwaige Fehlentwicklungen zu benennen und den möglichen Änderungsbedarf zur besseren Erreichung der mit diesem Staatsvertrag verfolgten Ziele zu erkennen, soll eine regelmäßige Evaluierung dieses Staatsvertrags erfolgen. Die Evaluierung erfolgt federführend durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder. Dabei ist eine Mitwirkung der GGL, insbesondere für den Beitrag von Erkenntnissen und Daten aus ihrem Tätigkeitsbereich, sowie des Fachbeirats vorgesehen. Ein zusammenfassender Evaluationsbericht soll erstmals bis zum 31. Dezember 2026 vorgelegt werden.
Die Evaluierung soll insbesondere die mit diesem Staatsvertrag neu eingefügten und wesentlich veränderten Regelungen umfassen, mithin die im Glücksspielstaatsvertrag 2021 implementierten Regelungen zum Glücksspiel im Internet. Im Zusammenhang mit dem Evaluationsbericht soll insbesondere untersucht werden, inwieweit sich die in den Glücksspielstaatsvertrag 2021 neu aufgenommenen Regelungen zum Online-Glücksspiel sowie die Schaffung weiterer rechtlicher Maßnahmen für die Glücksspielaufsicht auf die Entwicklung und Ausbreitung unerlaubter Glücksspiele in Schwarzmärkten ausgewirkt haben. Im Hinblick auf die divergierenden Einschätzungen der Glücksspielindustrie und der GGL zur Größe des Schwarzmarktes sowie der von der GGL hierzu in Auftrag gegebenen Studie wird auf die Ausführungen aus dem Schreiben des Bayerischen Staatsministers des Innern, für Sport und Integration vom 30. Dezember 2024 Bezug genommen.
Inwieweit zur Erreichung aller Ziele des Staatsvertrags Anpassungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen erforderlich sind, bleibt der zum 31. Dezember 2026 vorgesehenen Evaluierung und nachfolgend der Entscheidung der Landesgesetzgeber vorbehalten.
Vergleich: Lizenzierte Online-Spielhallen vs. illegale Online-Casinos
Kriterium | Lizenzierte Online-Spielhalle | Illegales Online-Casino |
Spieltempo | alle 5 Sekunden ein Spin | keine Beschränkung |
Autostart-Funktion | nein | ja |
Auszahlungsquote/RTP | ca. 88 % | > 95 % |
Spielpause | nach 60 Minuten | keine Beschränkung |
Einsatzlimit pro Spin | 1 € | keine Beschränkung |
Spieleinsatzsteuer für Spieler | 5,3 % | keine Besteuerung |
Anzahl der Spiele | < 1000 | > 5000 |
Spiel-Features (Bonus-Buy) | nein | ja |
Live-Casinospiele (z. B. Blackjack, Roulette) | nein | ja |
Diese Übersicht macht deutlich: Wer legal spielt, wird aktuell bestraft. Spieler im regulierten Markt müssen zahlreiche Einschränkungen hinnehmen – von niedrigen Auszahlungsquoten über Zwangspausen bis hin zu fehlenden Spiel-Features. Wer hingegen im illegalen Markt spielt, profitiert von höheren Auszahlungsquoten, mehr Komfortfunktionen und einer deutlich größeren Spieleauswahl.
Die Schlussfolgerung, dass sich ein legaler Markt unter diesen Voraussetzungen nur schwer durchsetzen kann, bedarf keiner langwierigen, groß angelegten Studien – hierzu reicht der gesunde Menschenverstand.
Wer nun denkt, illegale Online-Casinos seien nur schwer zu finden oder es gäbe für diese Angebote besondere Zugangsvoraussetzungen, der irrt: Mit einer einfachen Suchanfrage bei Google oder anderen Suchmaschinen lassen sich hunderte illegale Glücksspielanbieter finden. Einzahlungen sind dort innerhalb weniger Sekunden möglich – oftmals werben die Betreiber sogar mit Logos seriöser deutscher Banken wie der Sparkasse oder der Volksbank, um Vertrauen zu erwecken.
Fazit
2021 trat der neue Glücksspielstaatsvertrag in Kraft. 2022 ging die erste legale Online-Spielhalle an den Markt. Für 2026 wird der große Evaluierungsbericht erwartet.
Für viele Spieler, die in den illegalen Markt abgewandert sind, könnte dieser Bericht jedoch zu spät kommen. Der Glücksspielbehörde und der Politik ist mehr Mut zur Praxis zu wünschen; zudem ist zu hoffen, dass diese nicht mehr die Augen vor der Realität verschließen.
Es braucht in Deutschland eine Glücksspielregulierung, die auch die Interessen der Spieler berücksichtigt – und eine Regulierung, die nicht vornehmlich fiskalische Interessen unter dem Deckmantel des Spielerschutzes verfolgt.
